新2网址:变革下的日常:北宋熙宁时期的理政之道

2021年是王安石一千年华诞。一千年来,围绕王安石的争议似乎从未停止,他究竟是“一世之伟人”还是招致“靖康之祸”的祸首?他给后世留下了怎样的政治遗产,又在何种程度上影响了宋代以后中国历史的进程?为了厘清上述问题,澎湃新闻·私家历史特别推出“千年王安石”专题,邀请多位宋史学者从政治、文学、哲学等层面多维度展示王荆公的面貌,以飨读者。

北宋熙宁变法历来为学者所重,史籍记载及现有研究成果对熙宁新法本身关注颇多,耕耘已精 。然而令人困惑之处依然存在:在这个被变革笼罩的时代,史籍记载中那些并不突出的既有政务状况如何?推行新法与这些已有政务关系怎样?如果把研究目光也投射到这一时期日常政务处理的状况,我们可以发现在“变革”的大主题下日常政务处理的方式也发生了重要变化。熙宁时期虽更侧重推行新法,但日常政务处理与新法在理政方式上颇具共性。透过日常政务处理方式的变化,寻求熙宁时期处理政务的原则、政策调整的整体方向正是本文措意所在。

宋神宗在治平四年(1067)正月即位后 ,开始一展抱负,试图通过改革解决北宋中期以来的弊端。王安石“变风俗、立法度” 的设想与神宗一拍即合,遂得到神宗倚重进行变法革新,熙宁初,宰相曾公亮甚至有“上与安石如一人,此乃天也”之语 。虽然两人在施政过程中也存在分歧,但熙宁前、中期,君相二人意见结合相对紧密,政策的出台和实施,大多得到神宗的最终支持。总体而言,这一时期的变革虽是出于王安石的主导,很大程度上也是神宗意旨的体现。此期政治局面是君相二人共同努力塑造的结果,二人的共识大于分歧。

“清中书之务”:中书之政的变革途径

王安石在熙宁二年(1069)二月出任参知政事后 ,便陆续推出了一系列新法,于此同时也采取一系列改革既有机构的举措,改革首先从作为“政事之本”的中书开始。对于中书之政,时人已有“清中书之务”、“中书失其政”等说法 。不少学者的研究表明,自王安石创置制置三司条例司开始,熙宁时期的中书逐渐集中了大量事权 ;新进的研究对此又有所推进,认为熙宁时期的中书“清中书之务”与“增中书之权”两条线索并存 ;王安石对国家机构职能的改革也十分引人关注,认为熙宁变法包括“均天下之利”与“立朝廷政事”,两者不可偏废 。就王安石本人而言,在一次与神宗讨论新法时言及新法最重要措施之一的青苗法“于治道极为毫末” ,似乎也不以新法措置作为自己施行“治道”之重,“均天下之利”也许不如我们现有研究中认为的那么重要。这些研究对熙宁政事的说法纷纭不一,这当然是从多层面、多角度观察熙宁之政给朝政带来变化的结果。不过,我们需要进一步提问的是,这些“说法”与认识揭示了怎样的政治逻辑?这仍需从当时的政治举措入手,对熙宁之政进行全面而深入的分析。

“清中书之务”,据《神宗正史·职官志》记载:

神宗初即位,慨然欲更张之。谓中书政事之本,首开制置中书条例司,设五房检正官,以清中书之务。又置制置三司条例司,以理天下之财。 

制置三司条例司设于熙宁二年二月 ,即王安石任参知政事的当月,制置中书条例司(编修中书调理所)设于熙宁二年九月 ,中书检正官设于熙宁三年九月 。这段史料对司属设置顺序的梳理并不准确,但从中可以看出神宗君臣对“政事之本”的关注。继制置三司条例司理财之后,又设制置中书条例司等,目的是“清中书之务”。虽然王安石尽量避免给人以中书专权的印象,如设置三司条例司时,王安石拒绝独领,特意先后与知枢密院事陈升之、枢密副使韩绛共同典领,这一人员组合方式将三司使副排斥在外,而以枢密院、参知政事统之,这在此前北宋历史上确实异乎寻常 。实际上王安石坚持“特置一司”固然是因为其身份为参知政事,制度规定上尚未进入宰相议事的核心 ,但创置专司也为的是“事易商议,早见事功”,“凡所欲为,自条例司直奏行之,无复龃龉”   ,此二人与王安石关系较为近密 ,这一组合方式也确有绕开其他宰执、避开既有制度层级,减少推行阻力的意图 ;在朝臣反对新法时,王安石也常常以条例司的名义捍卫新法。 自设置专司起步,神宗君臣正可利用这三个机构,从整顿国家财政、行政两个方面着手,清理故务,制定条规,为新法布局铺路,推出新政。

王安石以宰执身份设司置属引发了朝臣的批评,尤其是制置三司条例司,被认为是“政出多门”、“事不关中书、枢密院,不奉圣旨,直可施行”、“中书之外又有一中书” ,宰相“若制置百司条例则可,今但制置三司一官条例则不可” ,熙宁三年五月,制置三司条例司罢 。但制置中书条例所仍存,相对于三司条例司,中书条例所因名义上置属于中书,受到的批评较少。随后不久中书又设置了五房检正官,从其职能上看,检正官直接承继了制置三司条例司的主要工作 。而作为专门用以“清中书之务”的重要部门,中书条例所直到熙宁三年八月,才上报“合归有司二十二事” ,发挥作用。这样的结果与神宗和王安石在熙宁二年六月所表示出的“中书置属修例,最是急事”、“此乃政事之本” 这样高的预期不尽吻合。这意味着什么?特别是在罢三司条例司与设置中书检正官前这段时间,中书条例所是王安石在中书唯一留下的属司,它到底发挥了怎样的功用? 

事实上,编修中书条例早有故事。仁宗天圣(1023-1032)中,宰相始编例为五百策,这是宋代中书编修条例的最早记载,其后陆续编修过三次条例,总计达二千策。 景祐二年(1035),参知政事宋绶上所编修中书总例四百一十九册,受到皇帝褒谕,宰相吕夷简为此十分自得,称“自吾有此例,使一庸夫执之,皆可为宰相矣”。 通过编修条例,把各项杂务梳理概括成为例则,就有章可循,若把政务归之有司或任人责成,则有可能使宰执从大量的事务性工作中脱离出来,节省宰执时间,提高政府工作效率。不过,仁宗朝几次修例均属临时性质,没有为此专设机构,而由参知政事提领编修或中书五房自行编修 。王安石始置官司,令专人提举编修条例,可以看作是在仁宗朝编修条例基础上的发展和深化 ,但其用意显然不止于此。

王安石在熙宁二年二月出任参知政事,筹措新法事宜,四月王安石提出:

中书事猥并,若不早置属,以众事归之有司,则无可为之理。 

言下之意是指中书若欲“有所为”,首先应该清除猥并琐务,为推行新政腾出手来,使中书的职责更能适应推行新法的需要,以达成神宗君臣欲以中书为新政“根据地”的愿望。神宗十分同意此点,认为:“今欲治,当自中书省。”王安石遂进言:

当选在下豪杰之士,(今)[令]编修条例,点检文字。 

编修中书条例被提上日程。五月,把中书要处理的诸司日常政务编成条例,分门别类进行整理,开始了编修中书条例的准备工作 。九月,条例所正式成立,成为继制置三司条例司设置后又一个新法机构。多用“先具合减省名件逐旋进呈”的办法,减少中书事务,酌量归类到相应部门 。实践了王安石的预设:置属司,以众事归之有司。对既有政务而言,清理琐务归之有司是“清中书之务”最本质的含义,这一层面的作用的确可称之为“清中书之务”。

随事而另设机构,本是有宋以来惯用的做法,为清理中书之务而置所,表面上看也无特别之处。不过,《神宗正史·职官志》的编纂者把编修中书条例所与检正中书五房公事并举,共同作为“改造”中书职能的机构,但置检正中书五房公事实际上没能达成“清中书之务”的初衷,“清中书之务” 显然不能成为二者之间的关联,而置属修例也不仅仅是为了清理中书琐务归之有司,除“清中书之务”外,编修中书条例所应另有作用,与检正五房公事的职能构成并立。

此次修例不是由参政提领,而是着意于另设机构,与以往惯例有别,另设编修中书条例所的意义,王安石曾有所透露,即“当选在下豪杰之士”来编修条例。其实这种置专司择人专任其事的想法在熙宁二年二月置三司条例司时已经有所言及:

安石曰:“人才难得,亦难知。今使能者理财,则十人之中容有一二人败事,况所择而使者非一人,岂能无此失?”上曰:“自来有一人败事,则遂废所图,此所以少成事也。”故置条理司以讲求理财之术焉。安石因请以吕惠卿为制置司检详文字。从之。 

这段对话有两个要点:“人才难得”,必得择人行法;设置专司为成事之依托。这两点获得神宗认可。简而言之,神宗认为若以人系事,或因人败事,若以专司为依托,择人而行其事,则事可稍成。其后,他又数次向神宗进言:

今中书乃政事之原,欲治法度,宜莫如中书最急。必先择人,令编修条例。 

王安石欲以中书为基地推动变革,其逻辑顺序是:择人——编修条例——清中书之务——以中书为推展政事之重心,以此来“治法度”。其中“择人”为最急之务。以编修条例的方式择人,物色和培养能够适应新形势、新规范要求的人材。可见,以中书条例所择人,显示了该机构的特殊功用,用以择人的标准,更是王安石匠心所在。面对神宗的敦促,王安石表明了这一用意,熙宁二年:

六月十四日,上谓王安石曰:“中书置属修例,最是急事。”安石曰:“此乃事之本也。凡修例者,要知王体、识国论、不为流俗所蔽者乃可为之。若流俗之士,所见不能出流俗,即所议何能胜旧!今陛下欲修条例,宜先博见士大夫。……且今日条例,皆仁宗末年以来大臣所建置,人情岂肯一旦尽改其所建置以从人?恐须陛下独断,乃能有为。”上曰:“待朕自选得人,但恐迟。”安石曰:“此事诚不可迟,然亦不可疾。若不知王体、识国论、可与变流俗之人,则与不修条例无异,此所以不可疾也。然今非无人材,要须陛下留意考择,恐亦不可迟也。”九月十六日,(三司)条例司检详官李常、吕惠卿看详中书编修条例。 

在这段史料中,王安石首先为神宗提出具体的施政建议,引导神宗深入认识设置编修条例所的作用,要求皇帝先“博见士大夫”,挑选适合变法的人材,避免“流俗之人”进入条例所阻碍修例变法,进而暗示条例所应担负起遴选“不为流俗所蔽者”进入中书修例的重任。这正是设置条例所另一层更为重要的政治用意。此时神宗对王安石甚为倚重,担心“自选得人,但恐迟”,遂委任责成,把拔擢那些没有沾染“流俗”的“在下豪杰之士”之权托付王安石。在王安石“中书属官,须精择可以备谏官、侍从者”的标准下,中书检正官均“高选士人”,以朝官充任 。

编修中书条例所清除不少中书“猥并”事务,同时也起到了变更旧制、确立新法的作用,是王安石在中书控制局势的重要机构。自设立制置三司条例司推行新法后,朝中士大夫反对意见越来越多,那些曾经对王安石寄予厚望,支持他当政的士大夫也逐渐走到王安石的对立面,还有一些士大夫保持中立,支持者不多。这是王安石要求朝廷另外启用敢于变更既有制度施设官员参与新政的原因。由于“方法行之初,旧时人不肯向前,因用一切有才力者” ,王安石用人眼光不再限于已占据高位之士大夫,转而着重提拔新进之人,为王安石日后全面统领新法事务做了准备。设置条例所,破旧的同时得以立新,使清理了庶务之后的中书更能专注于变法革新。条例所积极为新法储备人材,这些士人官僚是所谓的“在下豪杰之士”,他们受到王安石的称誉,认为有共同政治理念,却尚未进入国家核心政务。因此,王安石及神宗对设置该机构均显示了急迫而谨慎的态度。且编修中书条例以清中书之务,是前代已有的“故事”,置司藉以储备人材,不易引人非议,减少了施行的阻力。这些从编修中书条例所选拔出来的官员,主要有李常、吕惠卿、胡宗愈、俞充、李承之、张琥(璪)、黄好谦、曾布、邓绾、邓润甫、马珫,在熙宁三年九月设置检正中书五房后,不少人先后成为中书检正官 。

中书检正官的职权,主要有编修、详定诏敕条例,检举、督促诸司职事,提举在京百司事务,察访、处置地方事务,尤其是新法执行的情况。其职能所辖涵括了编修中书条例所的编修条例立法职能,且更有扩展,正式成为宰相属官 。中书检正官既能检正立法,同时也检正新法实施。制置三司条例司罢后,中书检正官更成为在中书专门辅助王安石处理诸项政务的机构。吕惠卿曾对王安石出任宰相后中书理政的状况有过评论:   

人主以天下事付中书,中书以付五房,人主岂能尽看文字?罪无轻重,但凭中书而已。 

在君主的信赖与支持下,中书得以过问“天下事”。中书通过五房检正官,直接参与到多项政务的实际运行和管理当中,而检正官也直接向中书负责。在时人心目中,此时“中书”所指,似乎仅是宰相王安石。而王安石主要依靠的支持力量,则主要来自检正中书五房公事,即中书检正官。

从以上分析可知,熙宁初年的“清中书之务”之所以显得格外引人注目,一方面,利用编修中书条例所编修政务处理例则,清除中书琐务归之有司,可以保证中书作为决策机构更加专注于统领新法,这是编修中书条例所最基本的工作,这一职能直到中书对新增事务修例进行规范的要求降低,才于熙宁八年十月罢废 ;另一方面,在编修例则同时,王安石在神宗的支持下,延续制置三司条例司的部分职能,通过编修中书条例所援引“新进”之人进入政府,转而成为中书检正官的主体,承担了越来越多的国家政务,在政务运行中的作用日益突出。编修中书条例所的双重职责,使清理中书政务呈现特别状态。通过这种方式,王安石得以以中书为变法重地,推展变法。不过,熙宁对政务的整顿不仅限于中书门下,对包括枢密院在内的整个中枢部门,均有类似的举措。

“澄省细务”:对中枢政务的整理

熙宁初整理中书政务,先后设置编修中书条例所与检正中书五房公事,清除中书琐务同时,编修例则修治法度,借此引入一批能力行王安石新政的官员,促使中书成为推行熙宁新法政务的核心,编修中书条例所与中书检正官的设置可以构成一个过程的两个步骤 。然而编修中书条例所的职能大部分被中书检正官所取代之后,并没有如制置三司条例司一样被取消,而是继续设置至熙宁八年。究其原因,其一是因为二司虽同为新设机构,但中书条例所“法度之所自出” ,名义上是中书下属机构,而非如三司条例司是在“中书之外”置司;其二,“清中书之务”实有其指,是神宗君臣不满于北宋以来朝政因循苟简的状况而进行的变革,属于当时整个中枢机构“澄省细务” 的一部分。

赵宋君臣对中枢机构处理政务状况的不满早有所载。仁宗景祐二年(1035),杜衍新任御史中丞,就曾上言:

中书、枢密,古之三事大臣,所谓坐而论道者也,止只日对前殿,何以尽天下之事?宜迭召见,赐坐便殿,以极献替,月不过数四足矣。若末节细务,进谷帛样,阅甲胄弓矢,点马,补试吏员,特有司之职耳,陛下何必亲决。 

三事大臣,即所谓“三事大夫”,郑玄言“三公者,以经‘三事大夫’为三公也” ,此概言国之重臣。杜衍认为二府长官作为政府首脑不应陷入琐碎细务,应增加一起“坐而论道”的机会,关注国家的大政方针;而此时仁宗亲政不久,积极听断政务本无可厚非,不过皇帝亲临“细务”还是引起御史的关注,认为具体庶务应该交付有司。杜衍还建议道:

欲望圣慈当清闲之燕,迭召两府臣僚,赐坐便殿。一月之中,只乞三两次召对。俾其极献替之说,酌古今之宜,究治乱之源,达幽隐之意。 

要求皇帝与二府长官一起,定期参与二府坐而论道,讨论较为宏观的政事。而皇帝不必躬亲庶务、二府长官能“坐而论道”,均是以“末节细务”分流至有司为前提的。反映了杜衍对皇帝与二府长官在国家政务中职能作用的定位。

虽然杜衍的这一建议在当时没有得到仁宗及其他朝臣的积极响应,但仁宗朝始终不乏要求宰相“坐而论道”、“论道经邦”的呼声 。庆历四年(1044)八月,范仲淹主持改革时也曾提出类似建议,认为“今中书,古天官冢宰也;枢密院,古夏官司马也。四官散于群有司,无三公兼领之重,而二府惟进擢、差除,循资级、议赏罚,检用条例而已。上不专三公论道之任,下不专六卿佐王之职,非法治也” 。对二府不能“坐而论道”,未起到辅佐帝王的作用,只是因循旧常,维持朝政运转这种处理政务的状况深表不满。

二府之任因何会产生这样的问题?此与宋初立国制度设计的原则有关。北宋前期中枢权力机构的突出特点是以中书门下、枢密院、三司分理民政、军政、财政,把国家政事依事系任进行分类,各自行使独立职权,每类事任下实行决策与施行一体化,军国大政上则由宰执经御前会议共同讨论,共同决策 。使本来担负着决策重任的中书、枢密院有了接触大量行政“细务”的可能。这套务实的制度体系,确实使赵宋在建国之初稳定政治局面起了很大作用,然而赵宋立国形势逐渐稳定后,随着政治形势逐渐转变,宋初设置的这套制度体系越来越显示出弊端。

英宗即位后,有志于“改作” ,十分留意当时行政中的弊端,努力寻找根源。在设官分职方面,他认为“惟制治之本,必始于官,设官之方,其亦有择” ,把“官冗之患” 作为当前政务亟待解决的问题。这是沿袭仁宗朝以来一直存在的观点。另外,对现行的政务处理方式,英宗也把目光放在加强国家机构的职能上,与杜衍、范仲淹的意见颇为相近。治平三年(1066)五月,英宗对宰相表达了这一看法:

十七日,诏中书、枢密院自今朔望会于南厅。是月,帝谓宰相曰:“朕日与公卿等相见,每欲从容讲论治道,但患进呈文字颇繁,所以不暇及。中书常务,有可付本司者,悉以付之。”自是中书细务止进熟状,及事有定制归有司,中书降敕而已。 

英宗希望能与宰相共同商讨国家大政方针,自身却困于需要省阅的文书过多,难于备览。遂让中书把一些已有制度规定,有章可循的事务交付有司。中书遵照这一旨意,那些日常政务中的“细务”,用熟状预先拟好处理意见进入画可后,付中书行下;对于“事有定制”者,中书也趁机清减政务,并归之有司,由有司提出具体处理意见,或可交付中书。这些下行之政令中书则以敕牒等文书行下执行 。而每月朔、望日,本是百官朝会的日子,英宗特意在此日让二府长官聚集议政,希望敦促他们“从容讲论治道”。英宗对当时政务处理方式的意见,客观上是采用了杜、范等人要求把二府之责与有司职责区别对待的建议。英宗在位时间短暂,这一办法施行的时间及效果不得而知,但已为现行制度弊端另辟解决之道,使这不同以往的制度变革取径具有了可操作性。

清除政府琐务、进而区分政府之职与有司之职的变革取径,在神宗朝得到了继承,受到士大夫的肯定,要求皇帝和中枢减省细务,专注于国家要政 。治平四年(1067)六月,神宗为此下诏,付诸行动:

诏:“令中书、枢密院应细务合归有司者,逐旋条陈取旨。”初,侍御史张纪言:“政府不当侵有司之职,有司不当溷政府之严。若沟洫当决诸水监,漕运当决之三司,其礼乐征伐、号令损益,自系朝廷议论,有司得以奉行。”故有是诏。  

这条诏令是基于臣下建议区隔“政府之严”与“有司之职”的建议而下达的,目的也是要把政府职能从“细务”中解脱出来,明确二府与有司的分工。值得深思的是,张纪的建议似乎更进一步,分别举例指明政府和有司各自应处理事务的范畴,认为有司对本司事务即可决事行下,不必特以政府之名行下;那些国之重事,乃取裁于朝廷,由政府下达有司奉行。无论如何,此建议促成神宗着手把“中书、枢密院应细务合归有司”,把政府把职责更多地放到需要决策的大政方针上去。熙宁二年四月,神宗“令中书、枢密院开门通天章阁,盖欲与两府坐而论道也” ,促使二府加强决策职能。

在实施整理中书、枢密院“细务”的具体步骤中,作为推行新法的“政事之本”,中书显然更为重要,“清中书之务”走在了前面。对枢密院庶务的清理,稍晚于中书。熙宁三年(1070)五月,设置审官西院,诏书中说明了设置原因:

国家以西枢内辅,赞翊本兵,任为重矣,而狃于旧制,自右职升朝以上,必兼择而除授之。是以三公府而亲有司之为,非所以遇朕股肱之意也。今使臣增员至众,非张官置吏以总其事,则不足以一文武之法而砺中外之才。宜以审官院为东院,别置审官西院,置知院二,领合门祗候以上至诸司使磨勘及常程差遣事。俾铨叙有常经,黜陟有常守,官修而纪律振,任专而考察精,庶熙治纲,以副朕志。 

熙宁三年以前,合门祗候以上中、高级武官的磨勘选任由枢密院负责,三班院负责小使臣等低级武官的铨选和常程差遣,枢密院对三班院工作负有督导之责。神宗不满枢密院“以三公府而亲有司之为”的状况,采取与“清中书之务”类似的方式,决定突出枢密院的决策职能。把中、高级武官中大使臣的选任之责从枢密院划分出去,由审官西院负责,枢密院负责督导审官西院和三班院,并负责横行以上武官的迁转及一些重要差遣的选授 。审官西院设置后不久,“仍省枢密院六十有二事归之”,王安石认为此举是“省细务,乃可论大体” ,使得枢密院的职责更加清晰。

审官西院设置一个月后,朝廷对枢密院与审官西院各自的职责、相互关系又做了详细规定:

举路分都监、知州军已上使臣,送枢密院,本院依前项指挥,先付吏房上脚色讫,却批付审官西院;举常程差遣等使臣,并直送审官西院施行。 

脚色,指在官员磨勘时,初入仕者要记录籍贯、户主、三代名衔、家庭人口、年龄、出身履历,如已注授差遣、升转官阶,则还需注明举主、有无过犯等,把这些主要情况综合成文状,存于官府;仁宗朝以后,大使臣磨勘,脚色须在禁中、枢密院各留一份 。设审官西院后,大使臣出任的一些重要差遣,仍需枢密院吏房勘验、备录,再批付审官西院具体施行;常程差遣事则直接归审官西院,无须经枢密院具体处理。熙宁四年正月,朝廷再次重申了枢密院、审官西院、三班院各自人事权力的范畴及三个机构的隶属关系:

诏应奏举大小使臣边要任使,仍旧枢密院铨量才器。其余举官及陈乞差遣,送审官西院、三班院定差;军员老病当降军分,送殿前、马步军司指定职名,并申院降宣。以枢密院细务繁多故,又省常事归之有司。  

这条诏令,强调了枢密院仍保有对重要职位的人事任命权,如委任边地要员等。不过,具体常程事务则交由审官西院、三班院负责,有司确定人选后仅需申枢密院降宣指挥行下,枢密院不再直接插手具体的常程人事选任。颁下此诏的原因,是“以枢密院细务繁多”之故。经过这几次调整,突出了枢密院的督导政务之责,具体选任之权则大为缩减。

不过,朝中对神宗君相设置审官西院以清理枢密院“庶务”的动机,有不同说法。据《长编》载:

先是,上论及大使臣磨勘及常程差遣,欲付之三班。王安石与韩绛以为不如置西院付之,上即令置,然未尝与枢密院议也。及文彦博等对,乃言其不便。……议者谓绛及安石协谋,欲沮彦博且夺其权,因建此议。然先时大使臣差遣皆属枢密院,无先后名次,时人亦颇患其不平也。颇患其不平,此据司马光《日记》 。

当时对此举有两种意见,一种认为此举乃王安石、韩绛欲夺枢密院之权,以削减枢密使文彦博的权力;作为枢密院长官的文彦博事先没有参与商议,神宗在决定设置之后,文彦博上殿入对才提出反对 。另一种是李焘倾向取司马光的记载,认为枢密院所掌武臣升朝官的磨勘、差遣,本已十分混乱,为时人所诟病,本就亟需整理,此举是有的放矢,不一定是专为夺枢密之权。那么,如何理解审官西院的作用呢?

首先,我们看到,无论是中书还是枢密院均采取了调整官员人事选任权的举措,调整的方向均是要把常程选任权归之有司。恰如王安石所言“省细务乃可论大体”,说明神宗与王安石在致力于清除政府所管辖庶务,加强政府“举大政”职能方面,对中书与枢密院采取的行动一致。审官西院设置后,人事选任仍接受枢密院降宣指挥,没有脱离枢密院事权范围,仅是在枢密院掌管的行政事务中区分了决策与常程事务的处理方式,审官西院依然受枢密院统领。此举体现的是神宗精简中枢机构事权、俾其得“务大体”的决心 ,设置审官西院是神宗君臣对政府等重要职能部门整体进行改革的一个步骤。

其次,神宗及王安石对枢密院庶务的清理,不仅限于清除常程人事选任权,还包括其他方面的庶务。熙宁四年十一月,开封府推官上奏,请求批准僧志满为福圣院主持,朝廷下诏:

诏:“开封给牒差。自今寺院有(关)[阙]当宣补者,罢宣补及差官定夺,止令开封府指挥僧录司定夺。准此给牒。”开封府尹旧领功德使,而左右街有僧录司,至于寺僧差补,合归府县僧司,而相承奏禀降宣。上欲澄省细务,诸如此类,悉归有司。 

开封府尹旧领功德使,负责管理寺院僧尼事务 ,后开封府尹渐不置,以权知开封府事兼功德使 。左右街僧录司负责开封府辖内僧尼的具体管理,地方上则由府县僧司负责 。一般僧职迁补委开封府,开封府指挥僧录司(都僧录、僧录)定夺 ,地方上由僧司负责,但仍奏禀枢密院,相沿成习。枢密院得旨后降宣,并委派专人处理。如今指令开封府长官充分调动自身职能,与两街僧录司、州县僧司主理僧尼事,枢密院此后不再降宣及差官定夺。其他类似有司可以负责处理的事务,均需从枢密院事务中清除出来。此亦可证神宗调整枢密院职能的方向同中书一致,意欲枢密院尽可能地减少常程细务,使其职责更加突出、集中。

清理枢密院庶务的同时,朝廷也着意加强枢密院管理职能。熙宁二年五月,枢密使文彦博等人称枢密院“欲检寻本院诸文书,凡关祖宗以来法制所宜施于远者,并删取大旨编次成册,仍于逐门各留空纸,以备书载将来处置事。”得到皇帝肯定并赐书名《经武要略》 。熙宁三年十月,枢密院开始命人删定诸房例册,编修《经武要略》,初由他官兼领 ,后于枢密院专置检详官四人:

枢密院编修《经武要略》,秘书丞、馆阁校勘王存,著作佐郎、馆阁校勘陈侗,大理寺丞刘奉世,前秀州崇德县令苏液,并检详枢密院诸房文字。存,兵房;侗,礼房,户房;奉世,吏房;液,权同兵房。侗、奉世仍改太子中允,液改著作佐郎。礼遇、添给、日直、人从、出谒之禁,视中书检正官。带馆职及本院编修文字依旧,余差遣并罢。既而存以母老辞,改差秘书丞朱明之。新、旧《纪》并书置枢密院检详官。 

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从检详官待遇“视中书检正官,带馆职及本院编修文字依旧,余差遣并罢”上可以看出,检详官之设,是比照中书检正官而来的,而在人员设置上,也不乏王安石有意为之的影迹。王存,“故与王安石厚,安石执政,数引与论事,不合,即谢不往” ;苏液,“介甫素善待苏液” ;王存辞任后继任的朱明之则是王安石之妹婿。不过,陈侗、刘奉世与王安石的关系则相对疏远。陈侗,曾得到文彦博的举荐,富弼辟为僚属 ;刘奉世为刘敞之子,为枢密院检详官经年,吴充自枢密使拜相,奏请以奉世为中书检正官,“雅信重之” 。检详官人员设置所体现的状况是王安石对枢密院事务确有“干预”,但并非掌控。其后,加强对枢密院人事管理 ,增设对军队定期考核 等事务也纳入检详官的职责范围。应至元丰改制时,罢枢密院检详官 。从编修《经武要略》的目的上,以及枢密院检详官的设置、职能上看,检详官的确在实质上加强了枢密院职能,这一时期对枢密院政务整顿的方式与目标与对中书清理琐务是相辅相成的。 

那么,如何理解王安石与此时枢密院的权力关系?不同利益群体权力博弈是认识时局的重要视角,枢密院政务的清理整顿确实无法脱离王安石的“干预”,此举有利于避免枢密院成为其改革的牵制力量,然而如果把这些举措仅仅理解为夺枢密院之权,却也限制了思考路径,未免失之狭隘,放开视界,即可体察到这一时期神宗君臣试图通盘整顿既有体制统辖政务所付出的努力。

熙宁时期“澄省细务”的思路,均是对二府日常政务进行制度性调整,调整的方向均指向把有司“细务”从政府中剔除出去,进而集中于决策事务。清除部分庶务,减少了二府旧有事权,却加强了二府专注国家大政方针的职能,在这点上,中书与枢密院没有区别。只是“清中书之务”的情况更为复杂。同为“澄省细务”,“清中书之务”更多地是在改革的主导者王安石推动下进行的,此举“立”重于“破”,为中书成为统领新法重地扫清道路的同时,促使一批改革者集中在中书,通过他们,宰相王安石手中掌握了越来越多的政务处理权。

相比较下,枢密院在熙宁年间的机构整顿,在“破”的方面上虽然去除了部分人事权及具体事权,但枢密院正副长官人选多以文彦博、吕公弼、冯京等反新法者充任,更多起到的是“异论相搅”的制衡作用。在“立”的方面上,体现为设置了与中书检正官相对应的枢密院检详官,王安石对此保留了一定影响力;枢密院余下的选任“边要任使”之权,在实际运行中也受到中书的“侵夺”,选将用人之权多归于宰相。如熙宁对西夏、荆湖、四川、广南等地用兵的将帅人选上,主要任用了王安石所支持的韩绛、王韶、沈起、章惇、熊本等人 。不过很显然,王安石对枢密院的“干预”并未达到全面掌控枢密院政务的程度,而是侧重加强机构职能且避免枢密院掣肘其推动改革。两相对照,更凸显出了熙宁时期“政本”之地“中书之务”的重要性。也许这就是《神宗正史·职官志》在追述熙宁年间制度变革时,仅突出强调了“清中书之务”的原因所在。 

“澄省细务”归之有司,既响应了北宋前期朝臣整顿政事的呼吁,也代表了神宗君臣调整日常政务的方向:把行政细务从决策机构中清除出去,调整理顺局部制度,是熙宁时期从体制上更革时弊的努力之一。这一过程与熙宁时期推动各项变法革新事务交织在一起,当时国家政务的重点在于新法,中枢制度的清理、调配是以应对新法需求、保证新法运行为导向的。“澄省细务”,尤其是“清中书之务”,为变法革新做了制度上的清理,这一过程在中书成为新法运作的重心后,事实上就中止了。不过,区分政府之职与有司之职成为日后制度变革的方向,直至元丰改制,制度体系有了更彻底的整理。

整顿与监临:对三司财政的管理

“熙宁初,上立政以理财” ,熙宁之政以推行新法为重心,财政是这一时期政务的重点,改革冲击最大的无疑是原本由三司负责的财政体系。“王安石为相,始持冢宰掌邦计之说” ,制置三司条例司罢后,继以司农寺、诸路提举常平司为推行新法机构,由中书统辖,检正官直接参与管理;同时,新政没有忽略对于既有三司系统财政事务的管理,如何处理三司“故务”,更能全面地体现王安石推展熙宁之政的特点,而相对新法,这恰恰也是学界研究王安石变法较少关注的内容,是以下文就与本文主旨相关内容择要讨论熙宁年间三司的状况。

北宋前期的三司理财体制是在唐中后期税收制度、军事体制发生巨大变化下逐渐形成和发展而来。其执掌范围颇广,本来“于天下财计无所不统” ,在宋人心目中,其职能几乎可以与唐代尚书省相提并论 。除掌有唐三省体制下户部的主要职事外,三司还兼工部、太府寺、将作监、都水监、军器监等职事;几乎集财政管理、收支、监察为一体 。三司官吏虽非由本司长官任命,但三司使对于其下负责具体事务的官员具有举荐权。国家财政大计等重要决策性事务虽仍需二府决策,但三司本身负责的户口、田产、钱谷、食货之政令十分繁复庞杂 。宋太宗时曾忧虑三司“纲目既众,簿书愈多,奸幸弥作”,“欲并三司为一,命官总判”,有整顿三司职能之意,其实调整仍侧重提振三司废怠之事,加强纠督之责,没有更通盘的整顿。 神宗与王安石以三司事务繁杂,“多侵夺有司职事,事非其事”,三司副使、判官“多不才者” ,也措意整顿三司政务。在“富国强兵”大目标下,改变理财方式,触及三司既有体制也在所难免。

熙宁二年十二月,尚在运行的制置三司条例司便上言请编修《三司簿历》,裁夺三司事务,并把三司岁计及如南郊礼之类的重要花费编为条则(式),后权三司使吴充请以三司勾当公事官计会,逐案编定。 除编修簿历、例则外,对三司机构和职能也进行了部分调整。《文献通考》中对整顿三司政务的方式曾加以概述和评价:

熙宁中,以知枢密院陈升之、参知政事王安石制置三司条例,建官设属,取三司条例看详,具(所)[可]行事付之。三年,罢归中书。以常平、免役、农田、水利新法归司农,以胄案归军器监,修造归将作监,推勘公事归大理寺,帐司、理欠司归比部,衙司归都官,坑冶归虞部,而三司之权始分矣。 

“三司之权始分”,也是不少现有研究论著所秉持的观点 。《通考》中的这段叙述的确可以说明熙宁为推行新法之便,重新调配资源,重振、重组机构职能,对既有三司体系造成影响。然而该记述颇有脱落错位之处:上述制度变化并非均发生在熙宁三年(1070);对三司下属诸机构变化的记述则混淆了元丰改制前后的状况。欲明了这些制度变动是否导致“三司之权始分”,有必要查看《通考》中这段史料的来源。

今存于《宋会要辑稿》中的《神宗正史·职官志》中关于三司的一段记载与《通考》极为类似,二者应有渊源关系 ,现截取其中最相关者如下:

熙宁初,上立政以理财。二年,以知枢密院陈升之、参知政事王安石制置条例,建官设属,取三司条例看详,具可行事付之。三年,罢归中书,以常平、免役、农田水利新法归司农。

……

勾院,前世或合为一,或分为三。熙宁七年,诏以盐铁、度支、户部三勾院为都勾院,省主判官二,而胥吏皆如旧。明年,复减勾覆官二,存其一,余皆酌损之。

凭由理欠司,熙宁八年,诏与入内都知押班通领。

开拆司,熙宁八年废,及沈括为使,言自废开拆司,三都文案坐失关防,无以检察,遂复置。

从[疑衍]衙司,掌大将、军将。熙宁七年,诏大将、军将以千五百人为额。

提举帐勾磨勘司,熙宁五年,曾布言:“给纳敛散,登耗多寡,非有簿书文籍以钩考之,漫不可知。”遂选吏二百置司,以驱考天下帐籍。以至三部勾院,亦皆选置官吏,责以审复[覆],优其吏禄,课以功限[限,一作“罪”],制为赏罚,仍选官提举。……(熙宁)八年,诏提举三司帐勾磨勘司官止差一员。十年,诏择资任稍深者为提举,位主判官上。元丰元年,诏止依三司判官法。后数日,复置催驱官一。是岁冬,三部帐司各置官专管勾三员,使、副通举升朝官。

……

帐司、理欠司,归比部;衙司,归都官;坑冶,归虞部。尚书户部,其属有三,曰度支……曰金部……曰仓部……旧三司使,即今尚书;旧三司副使,即今侍郎;其权发遣副使,即今权侍郎;旧三司判官、推官及判子司官,即今郎中、员外郎。元丰元年以前,使、副、判官及判子司官并勾当推勘等官,并附此。 

归比部、都官、虞部的应该是原来帐司、理欠司等司所掌职事,而非这些机构归隶其下。元丰新制下的尚书户部下辖子司除度支、金部、仓部外,还有户曹,分为左、右两曹,史料所述之时应是还处于制度转换过程之中。这段史料在叙述增置机构的同时,也言及增设、调整了一些属员的职能:

时吴充为使,始请复置推勘官。

……

主簿,熙宁七年,省三部都孔目、勾覆官各一,而置主簿三员。诏于京官选人内奏举。章惇以既置主簿,则承受催驱及钩销簿历皆可办,由是奏废开拆司。复废主簿。

勾当公事官四人,旧用京朝官,熙宁八年省一员,内一员,仍改用三班使臣。 

上述记载颇为琐碎,却有利于我们从中观察从熙宁到元丰改制过程中三司机构、人员调整的具体状况。宋初以来,三司财政体系的基本结构是下辖盐铁、度支、户部三部,三部下设二十余案,分类负责三司职事;同时,三司下又设若干子司,主要负责财政上的监督、审核、防漏、补阙等事务,其职掌与二十余案的职事互有交叉 。前引《文献通考》截取这段记述的开头结尾组合起来,其省略的中间部分,却是三司从熙宁初到元丰改制期间变化的重要内容,变化集中于三司诸子司,增设、省并了一些机构和职位。这些陆续发生的调整,基本上没有改变三司机构整体制度面貌,调整的方向似乎也并非以“分权”为指归。《文献通考》及现有研究者把注意力集中在“分权”上,忽略了这一过程所造成制度面貌,以及调整三司机构的目的。以下试从三个方面予以分析。

第一,在职掌财政事务方面,制置三司条例司罢归中书后,以新法归之司农寺,这部分新增财政事务没有归入原本负责财政的三司之下,而是在三司之外另由司农寺管理。这种安排本身,使三司在管理国家财政方面失去了“独尊”的地位,“侵三司利柄” ,在这一层面是成立的。不过,三司本身的事权虽没有被司农寺“侵夺”。但因熙宁年间推行新法为政事之重,比较而言司农寺地位更为重要,三司地位有所降低,这却不是司农寺是否分了三司事权带来的结果。

第二,熙宁年间新增了属司和属员来整顿三司,其中以三司帐勾磨勘司(帐司)最为重要。熙宁三年十二月,王安石任相后不久,便以宰相身份提举编修《三司令式》并《敕》及《诸司库务岁计条例》 ,以详定帐籍所清理三司文帐 ,正式开始整顿三司。有鉴于长期以来三司“簿书不治”、“无覆察之实” ,“三司帐籍钩考之法大坏而不举” 等问题,神宗听从了编修中书条例所官曾布的建言,覆查三司“给纳敛散,登耗多寡”等财务状况,清理积压账目,在熙宁五年(1072)十一月,为“驱磨天下帐籍”,以检正中书刑房公事李承之兼提举三司帐司勾院磨勘官 ,遂诏以“提举帐勾磨勘司”为名 。提举官设置以后,原本负责审查账籍的三部勾院也开始清理旧有帐籍 ,整顿内部政务。直到元丰五年官制改革,才罢三司帐司,职事归于比部 。

新增属司进行整顿的同时,三司也加强了某些属官的职能,即三司推勘公事官、三司勾当公事官。三司推勘公事为三司推勘院长官,三司推勘院曾设于太祖开宝八年(975),不久即罢 ,只保留了推勘官;英宗治平三年(1067)罢推勘官 ;神宗熙宁二年(1069)九月,复置推勘公事官,掌推劾盐铁等三部公事 ,说明此时重新加强了对三部的监察力度。三司勾当公事官,熙宁之前也曾有兴废,熙宁二年九月,复置勾当公事官,掌点检诸路上供财物等事,路级财政状况也受到更为严格的监督管理。三司推勘官罢于元丰元年(1078)十二月,职事归于大理寺 ,勾当公事官废罢时间不详,应是随着元丰改制罢三司归户部而取消。增置属司与设置属官,均着眼于清理三司诸项政务,有助于加强三司自身职能。

第三,大力整顿既有机构。新法推行中,以将作监取代修造案、军器监收胄案军器制造之职,将这部分职事从三司划分出去。不过三司诸案及子司中,以盐铁设案,度支钱帛、发运案,户部修造案及开拆司最为繁剧 ;章惇曾建议废除开拆司,代之以主簿,然终不可行,废而复置。这样,除修造案外,其余四个三司最为繁剧的案、子司依然隶属三司,行使其职能。三司勾院,掌检举三司失陷财赋,纠察盐铁等三部钱粮出入之数,太宗时期就屡有分合 ,熙宁七年(1074)合三部勾院为三司都勾院,精简了机构及吏员。凭由理欠司,取消主判官,而由入内都知押班通领,也得到精简。衙司,掌管三司大将、军将等低级武职人员,从事押纲、宫内役使等短期差役事,人数众多,此时在制度规定上限定了员额 。

由上可见,熙宁年间对三司的整理主要集中在诸子司所掌职能方面,对三司既有案、司的调整,使三司的部分职能得到归并、整合。在此过程中,三司虽有减省一些具体事务,但对三司诸案所掌职事改动并不甚多,三司仍保留了大部分事权,归并、精简部分机构及人员后,反而使事权更为集中;三司新增的机构和职位,清理了既有政务,加强了内部的管理和监督。这些举措均有助于加强三司自身理政职能,有利于整齐政务、集中事权。

熙宁年间推行新法的同时,对三司既有政务进行清理整顿、加强监督,客观上使三司丧失了在财政事务中“独尊”的地位,因此容易给人一种三司之权被侵夺的印象,然而若把三司所进行的诸项举措均归于“分三司之权”这样的认识,则易使人忽略一个重要的现实:熙宁时期三司内部职能得到整合、加强,三司在国家财政体系中的整体实力并未受到严重削弱。同时也应看到,无论是以司农寺主理常平新法,还是整顿三司政务,宰相对财政的控制力度的确前所未有,对国家财政的管理方式,与熙宁时期处理日常政务的方式是一致的。

熙宁时期政务的管理方式   

“清中书之务”、“澄省细务”、整顿与监管三司事务,三者的着眼点均在于清理琐务,加强政府机构职能,其中“清中书之务”还有另外一层重要意义:在“清中书之务”的名义下,通过编修中书条例所和检正中书五房公事的设立,援引了大批为王安石所用的变法人材,他们不仅是推行新法的重要力量,也是整顿日常政务的重要力量。前文虽有提及,因涉及熙宁推行政务的特点,是以此点仍需有所阐明。

在政府内部,宰相王安石与其属下的中书检正官构成一组政治决策和指挥执行的团队。在政令传达中,检正官也直接参与其中,自成体系,有很强的独立性。御史杨绘曾就此状况提出意见:

言:“近者进奏院班下四方及流内铨牓示条贯,其首但云:据某房检正官申具,其末又云:进呈奉圣旨依检正官所定,首末并以检正官为文。若不曾经中书、门下,殊失朝廷号令之体。”

又言:“臣常论朝廷号令之体不当首末止作检正官名目,寻闻先已改更,只作诸房者,臣窃疑犹未当理。夫奉圣旨指挥颁下者,即朝廷之政令,诸房乃胥吏之曹名,今作检正官名目尚谓失体,况止作某房名目,则天下之人岂不讶其所出乎!况已经中书、门下参定,则可只作中书、门下,何必须曰某房哉!臣又闻诸房检正官每有定夺文字,未申上闻,并只独就宰臣王安石一处商量禀复,即便径作文字申上,其冯京等只是据已做成申上者文字签押施行。臣窃谓国家并建辅弼,不惟凡事欲集长以详处其当,亦欲防权柄专归于一门也。今检正官等皆朝廷选用之人,不识体如此,是致外议哗然,咸谓虽涂注亦有只是宰臣王安石与都检正官曾布商议,而参知政事冯京、王珪或有不先预闻者。” 

杨绘批评的核心,首先是不满于检正官在朝廷事务中的影响力。从进奏院、流内铨接受的文书内容中,可以看到检正官在政务的决策和执行中起到的作用:检正官既可“申具”中书,又可把拟定意见作“奉圣旨指挥颁下”,通过进奏院颁下诸路,成为中书处理政务决策与施行的枢纽。其次,杨绘对“权柄归于一门”的批评,也是不满于王安石独专政柄。在政务处理中,宰相王安石与都检正官曾布结合得十分紧密,具有相当大的排他性,甚至参知政事也俨然被排除在外,检正官名义上是中书属官,却基本上只听命于王安石一人,事实上成为王安石一人的属官。

此时王安石身为宰相,具备了统领百司及各种政务的权力,而检正官除了新法事务,还兼领许多其他部门差遣,通过检正官,对政务或是直接管理,或是监督、整顿,使国家整体政务运行中出现前所未有的特殊理政通道,甚至直达地方。由于中书增加了对人事权的控制,中书对出类拔萃者可直接擢用,“不以次选差” ,增加中书用人的灵活性,选拔了一批地方官员为推行新法助力,与这条通道相辅相成。

这批人中,王安石最为信用、能力最强、始终坚定推行新法者,当属曾布与吕惠卿 。熙宁四年(1071)七月,御史中丞杨绘曾以曾布为例,指出推行新法中用人方式问题,从中可以看出曾布所历之职:

勘会曾布熙宁二年九月二十一日自海州怀仁县令转著作佐郎,闰十一月十六日差看详衙司条例,熙宁三年四月五日差编敕删定官,八月二十四日差编修中书条例,九月六日授太子中允、崇政殿说书,九月八日差权同判司农寺,九月十四日授集贤校理,九月二十三日差检正中书户房公事,十月四日差看详编修中书条例,熙宁四年二月五日差直舍人院,二月八日检正中书五房公事,五月三日差详定编敕,七月十三日试知制诰。从选人至知制诰止一年十个月,旧官太子中允班在尚药奉御之下,新官知制诰班在观察使、待制之上,可谓不次矣。 

对照曾布墓志铭、传记等其他相关史料记载,杨绘所述基本不误。杨绘虽批评的是曾布不次升迁之速,但从中透露的信息却可有别样的解读。在这短短的“一年十个月”中,曾布担任了十数种差遣,此后,曾布又任判司农寺兼详定编修三司令式敕、诸司库务条例 ,以及权三司使、河北西路察访使等职 ,直到熙宁七年八月,曾布因市易务事与王安石、吕惠卿不协,落职出知饶州 ,离开朝廷。归纳起来,曾布在熙宁年间历任各类编修敕令官、编修中书条例、检正官、判司农寺、权三司使及两制官,参与了熙宁新政实施的主要过程。作为王安石另一个倚重的人物吕惠卿,任职情况与曾布类似,历任的职务有制置三司条例司检详文字、编修中书条例、崇政殿说书、判司农寺、检正中书五房公事、知制诰、权知谏院、判军器监、提举制敕库等,熙宁七年四月,出任参知政事 。这些差遣除授并非全为次第迁转,而是存在同时以一身兼数职的状况,职任涉及国家立法、行政、财政、朝廷监督专使等多方面的政务。

在诸多差遣中,曾布、吕惠卿由编修中书条例所官至为中书检正官后,长期充任此职务,二人均是作为宰属身份而同时相继兼任了诸多其他差遣。虽然官员同时兼任不同差遣是北宋建国以来一种常见现象,但熙宁年间曾布、吕惠卿兼任事权牵涉之广,这在此前是不多见的。类似的,熙宁时期政府不少部门长官的知、判官大多由中书检正官兼任 ,这种以中书属官兼领多种职务的人事任用方式在熙宁年间是一个重要现象,甚至对二府、诸司行监察职责的台谏官,也多由中书检正官或王安石信用之人兼领,如此操作之下,使得王安石推行新法的阻力大为减小 。

中书检正官管理的事务范围不仅限于新法,日常政务的管理也包括其中。对于国家既有机构的日常行政,中书采用清理整顿、加强审核监督的方式来提高机构职能,这与“澄省细务”的思路是一脉相承的。熙宁三年七月,神宗诏令“中书考察内外官司,置簿记功过,俟岁终及因非次除擢,检录比较进呈,择其尤甚者进黜之” ,具体办法是“内外官职,各从所隶司以考核,而中书皆置之籍” ,中书对下面具体事务部门施行普遍而切实的考核之权,其中尤以刑讼、人事为要。

狱讼方面,王安石十分留心“论正刑名”,任参知政事时即认为中书应亲理刑名:

有司用刑不当,则审刑、大理当论正;审刑、大理用刑不当,即差官定议;议既不当,即中书自宜论奏,取决人主。此所谓国体。

反驳了宰相曾公亮“以中书论正刑名为非”的观点。熙宁三年,中书向皇帝进呈五项刑名不当事,神宗诏付编敕所详议立法 ,王安石认为对刑讼的监管、刑名的议定关于“国体”,人主及宰相均应予以充分重视。熙宁四年(1071)正月,检正中书刑房公事李承之要求加强大辟案件的刑事审核,称:

天下所断大辟,委提点刑狱司勾考,刑部详覆,恐多疏略,容有冤滥。又奏至不以时谳,故久系狱囚。乞自今令刑部月具已覆过大辟案,逐道申中书委检正官覆详,大限十日,小限七日,如有不当或无故稽留者,取旨责罚。 

大辟案件的覆查本由大理寺负责,再由审刑院详议申覆,裁决后,交付中书;虽然宰相名义上对审刑院的裁决有再次覆查之权,但通常流于程序,而确实存在疑议的重大案件则多通过诏狱审理 。李承之以检正中书刑房公事的身份,要求把大辟案件的覆详之权归于检正官,不当者可直接通过中书“取旨责罚”。不久,李承之即“驳正法寺大辟四人及刑部失覆大辟一人”得以迁官 。检正中书刑房的覆详之权凌驾于刑部、大理寺、审刑院之上,拥有了最终审覆权。王安石明确支持此举,规定:“若刑房能驳审刑、大理、刑部断狱违法者得当者,一事迁一官。”加强审核及对官员的监督,有助于防止案件留滞、“冤滥”,也使中书得以更直接地参与到国家司法事务管理当中,拥有了更切实的监督权。

人事方面,熙宁四年十一月,中书对审官东院选任的州郡长官也加强了审察:

诏应知州、知军、通判,令审官东院自今具名赴中书门下审察人材。 

对出任川、广、福建等边远地区的官员更是如此,神宗命令“审官院定差知州、军、监人,并当日具姓名申中书,次日付中书审察,堪任差委,即引见取旨” 。意在加强审核监督,周知遣去地方官员的履历及才能,有助于保证地方(尤其是边远地区)的政务处于朝廷有效控制之下。中书“审察人材”,并非是中书将审官东院铨选之权全部收归己有 ,直接取代审官东院选拔官吏。通过对审官院东铨选人员进行审察,促使审官东院更有效地行使自身职能,亦是这一举措的用意所在。流内铨的状况类似,都检正曾布曾权同判流内铨 。其用心也不仅在于直接选材,更是意在加强流内铨自身职能。中书对诸司的行政监管,有助于促进诸司更大地发挥效能。

当时王安石对于新法与既有日常政务的管理方式不尽相同。熙宁期间推行的诸项新法,乃既往政务所无,这些新政的制定、管理、实施,甚至监督均直接由中书负责,检正官兼领其任。其中司农寺作为负责新法议定、推行的机构,在新政中最为重要,长官基本由中书检正官兼任 。其他新设机构,如市易司、军器监、将作监,亦多由检正官兼任其职,讲究制度,推行政务。对于国家既有机构的日常行政,王安石则采用清理整顿、加强审核监督的方式来提高机构职能。尤其是重视对国家机要部门政务,中书门下、枢密院、三司,采取力度很大的清理整顿工作。对具体事务部门则施行普遍而切实的考核之权,主要事务仍直接由中书检正官负责,归于王安石领导。以此达成对新法与日常政务行之有效的管理。熙宁时期这种人事结构所形成的推行政务的方式,使得新法与既有日常政务都逐渐统合到同一人事结构管理之下,改变着以往日常政务运行的面貌。

新法在地方推行的过程中,也采取了特置专司、专人的方式。一方面,为了督导新法在地方的实施,察访新法推行的状况,从中央多次派遣中书检正官为察访使下访,保证新法及时有效地施行 。在地方上,熙宁期间推行的诸项新法,既无法获得所有地方官员的认同,官府也无法更换大量地方官,因此王安石设置提举常平司和常平官系统来另立推行新法的新管道,即在原有机构外另设新机构,任用一批官员专职从事新法推行事务。在实际操作中,提举官逐渐获得政府资金和地方事务的处分权,又因新法事务繁多,主要依靠提举官执行,使得事权日重,最终获得了与其他监司并重的重要地位。同时也使得反对新法的藩镇重臣欧阳修、富弼、韩琦等人或致仕或削弱其影响力,减少变法阻力。 以中书检正官兼察访使、专置提举常平司,做法与熙宁时期整体变革的思路是一致的。

结语

熙宁时期“变革”是时政的主旋律,弥散性地充斥在朝政当中,既有的日常政务也笼罩其中。熙宁之初,设置专司、专人整顿日常政务,首先自中书门下展开,然后延及枢密院、三司,其中对中书门下的整顿因其具有双重意义,成为整个中枢“澄省细务”的重点。神宗君臣一方面有鉴于此时的中书政务充斥大量“细务”,认为中书若欲“有所为”,首先应该清除猥并琐务,为推行新政腾出手来,使中书的职责更能适应推行新法的需要,以达成神宗君臣欲以中书为新政“根据地”的愿望;另一方面,王安石为推行新法,设置专司展开新政,在神宗的支持下,援引一批中低级官员进入改革的核心,先后充任编修条例所官及中书检正官,逐渐以检正官兼领其他部门事务,掌握朝廷各种要职,建立了一条以宰相王安石为首的特殊的行政通道。前者是“清中书之务”、编修条例的直接原因,而后者则构成实质上的潜在推动力量。

从政务展开的实际效果上看,神宗君臣先后利用制置三司条例司、编修中书条例所、中书检正官、枢密院检详官等机构安排人员,清理故务,制定条规,为新法布局铺路,推出新政,凭借这条特殊的行政通道,新法被快速而密集地推行开来。相辅相成地,凭借这些机构和这一用人方式,对既有日常政务,特别是中书、枢密院及三司的政务,进行清理整顿、加强审覆监督,强化国家机构处理政务职能,极大提高了政府的行政效能。整顿故务与推行新法相配合,共同塑造了熙宁之政的局面。

熙宁时期用人及政务处理方式,使熙宁之政的影响力在两方面突出了出来:其一,熙宁时期理政方式的变化导致“中书权重”成为必然之事。“中书权重”不仅体现在王安石在神宗支持下,通过中书检正官取得了诸多事权上,更体现在宰相王安石与检正官构成的这种自成体系的政务运作方式。利用这种理政之法,中书逐渐发展成为集决策、行政、核查职能于一身的政府机构,隐然居于枢密院、三司之上,熙宁之政的快速展开也得益于此。“权力”的变化,深层的内在原因即在于此。其二,熙宁时期对中书、枢密院日常政务调整的整体方向颇为一致,均是努力区分决策事务与常程事务,这是熙宁“澄省细务”的核心。这一政府改革的方向,在施政理念、政务运行等方面为元丰改制在制度设计上区别决策与行政做了必要的准备,客观上构成从熙宁之政到元丰之政的内在联系。在这一变革敦促下改革日常的诸多举措施行过程中,熙宁“旧日常”渐次转向元丰时期的“新日常”。

从更为宏观的层面上看,神宗与王安石推行新法无法根本脱离北宋立国以来形成的政治环境,这一系列举措采用的手段,突破了既有制度结构及政务运行方式的挤压,新法推行方式对现有政治有很强的针对性,有利于提高行政效率,对推行新法而言无疑是行之有效的。然而此种政务运行方式的弊端也显而易见,熙宁年间的政治纷争与此有莫大关系。这一方式对人事团体更是有着极大的依赖性,特别是神宗与宰相王安石之间君臣相得,一直是王安石推展政务的基石,王安石与中书检正官上下相承则构成政务运行的“通道”,这意味着人事关系的改变必然会深刻影响熙宁之政以降的政治局面。

(本文首刊于《文史》2016年第3期,澎湃新闻经授权刊发。)

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